行政复议决定书

　　　　　　　　　 门政复决字﹝2024﹞2号

申请人：甘肃某某路桥工程机械有限公司

法定代表人：张某　职务：董事长　电话：138****8099

公司地址：甘肃省兰州市安宁区通达街**号（永新华世界湾新华小区第2幢1单元901室）

受托人：刘某某

受托人身份证号码：62010219**********

受托人电话：151****0214

被申请人：门源回族自治县应急管理局

住址：青海省海北州门源县浩门镇东大街花园一路3号

法定代表人：杨延斌 （应急管理局 局长）　

申请人因不服被申请人于2023年11月17日对其作出的（门）应急事罚[2023]1-1号行政处罚决定，2023年12月19日通过邮寄行政复议申请书及证据材料，向本机关申请行政复议，经审查其复议申请符合条件，于2023年12月22日依法受理，现已审理终结。

复议请求：撤销（门）应急事罚[2023]1-1号行政处罚决定。

申请人称：

一、适用法律错误。该事故是水稳料自卸车倒车行驶过程中发生的，属于车辆伤害事故，而非安全生产责任事故。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十七条规定“车辆在道路以外通行时发生事故，公安机关交通管理部门接到报案的，参照本法有关规定办理。”故该事故应当参照交通事故处理，应当适用《中华人民共和国道路交通安全法》而非适用《中华人民共和国安全生产法》。及时认定本案属于安全生产责任事故，依据《建设工程安全生产管理条例》第二十四条的规定，建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产负总责，并进行安全生产教育培训，申请人并非案涉工程总承包。

二、被处罚主体错误。本事故中，根据调查报告，导致杨某某死亡的主要原因是水稳料自卸车倒车行驶过程中，驾驶员对后方情况的观察和判断受限。在申请人与驾驶员崔某某（乙方）签订的《水泥稳定碎石运输合同》约定:乙方如发生行车事故(装卸料及运输途中)或其他安全责任事故，其责任及一切经济损失均由乙方承担，如给甲方造成经济损失的，乙方应承担赔偿责任。据此，驾驶员崔某某应当负有经济赔偿责任。且死者杨某某安全意识淡薄，在施工路面穿行过程中未注意观察道路两侧来车情况。本事故中驾驶员崔某某违反道路交通管理法规，发生重大交通事故致人死亡，使公私财产遭受重大损失，符合交通肇事罪的构成要件。驾驶员构成交通肇事罪，应当由公安机关处理，应当追究驾驶员的刑事责任及民事责任，而不是对申请人作出行政处罚。案涉事故是因第三方原因引起的事故，生产经营单位没有责任，不应当承担安全生产法规定的处罚责任。

三、申请人在施工中均严格按照相关规定进行操作。在此次事故中，申请人只是雇佣驾驶员运料，与驾驶员属于运输合同关系，不存在管理与被管理的关系，驾驶员归运料车所在的运输公司管理，基于职业特殊性，驾驶员自身应当具备安全意识。在运料车卸车倒车行驶前申请人也如实告知了驾驶员场所和工作岗位存在的危险因素，申请人在上岗前已经尽到了安全培训和防护注意义务。故申请人不存在对施工现场模板安装作业和运料车辆安全管理不到位的情况。

四、事故发生后，申请人积极配合调查组，主动承担协调、安抚死者家属工作，第一时间与死者家属达成了协议，先行垫付了赔偿家属的钱款。申请人以最大限度的让步来平息纠纷、安抚死者家属工作，为事故的善后处理工作奠定了基础，将矛盾纠纷化解在底层，申请人的做法也得到了调查组的一致认可。

五、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定:人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。青海省祁连县人民法院(2023)青2222行初1号行政判决书载明:门源应急管理局作出的行政处罚决定，主要证据不足应予以撤销，门源县政府作出的行政复议决定违法，应予撤销。门源县应急管理局基于与前诉同一事实和理由重作出的同样行政处罚，缺乏法律依据和事实依据。

六、甘肃某某路桥工程机械有限公司系合法分包，在案涉工程施工过程中尽到了安全生产义务，事故调查报告认定我公司未尽到安全管理责任无证据证明，门源县应急管理局依据该事故调查报告作出的行政处罚决定无事实和法律依据。

据以上事实和理由，申请人望复议机关能查明事实，依据相关法律法规之规定，支持本申请人复议请求，以维护申请人的合法权益，同时督促提高执法人员的执法水平。　

被申请人答辩称：

一、适用法律准确

本案中甘肃某某路桥工程机械有限公司所雇佣的水稳料自卸车在G0611扁门高速公路工程BMLM-SG3标项目K131+100米右幅底基层路面施工现场倒车行驶过程中，将倒车区域内安排模板转运及模板安装作业人员杨某某在路面穿行过程中撞倒被碾压死亡。案涉事故发生在尚未竣工验收的G0611扁门高速公路工程BMLM-SG3标项目K131+100米右幅底基层路面施工现场，该现场不允许社会公众车辆通行，不符合《中华人民共和国道路交通安全法》规定“道路”的认定条件，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条：“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例”。因此，该起事故为生产安全事故而非道路交通事故，不适用《中华人民共和国道路交通安全法》。

依据《建设工程安全生产管理条例》第二十四条之规定：总承包单位将建设工程分包给其他单位的，分包合同中应当明确各自的安全生产方面的权利、义务。分包单位应当服从总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任。

本案中甘肃某某路桥工程机械有限公司与青海省湟源公路工程建设有限公司扁门公路BMLM-SG3项目部签订了《路面工程施工合同》，并在签订的《安全生产合同》和《安全生产责任书》中明确了各自相关义务和责任。甘肃某某路桥工程机械有限公司作为路面施工的分包单位，应该对施工作业现场安全负有安全管理责任。

该起事故为生产安全事故，对相关责任单位甘肃某某路桥工程机械有限公司依据《安全生产法》处罚，适用法律准确。

二、处罚主体正确

甘肃江源某某工程机械有限公司作为甲方与乙方青A91251驾驶员崔某某个人签订了《水泥稳定碎石运输合同》，并未与车辆所在的运输公司签订，且合同中明确规定：甲方施工管理人员对乙方车辆进入施工现场后可进行调度与指挥，乙方应遵守甲方施工现场的规章制度；乙方运输车辆不服从甲方的统一分配、管理、调度和指挥，妨碍施工现场交通运输秩序的，每查处一次处以违约金伍佰元，由甲方从乙方的结算运费中扣除。甘肃某某路桥工程机械有限公司与崔某某个人签订的《水泥稳定碎石运输合同》约定：乙方如发生行车事故（装卸料及运输途中）或其他安全责任事故，其责任及一切经济损失均由乙方承担。该合同违反《安全生产法》第一百零六条规定：生产经营单位与从业人员订立协议，免除或者减轻其对从业人员因生产安全事故伤亡依法应承担的责任的，该协议无效。

依据《中华人民共和国安全生产法》的相关规定，甘肃某某路桥工程机械有限公司为该事故的主要责任单位，对该公司及现场负责人的处罚不存在处罚主体错误的问题。

三、根据《安全生产法》第二十八条之规定：生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。甘肃某某路桥工程机械有限公司作为甲方与乙方青A91251驾驶员崔某某个人签订了《水泥稳定碎石运输合同》，雇佣驾驶员崔某某及其车辆从事运料工作，工作地点位于路面施工现场，驾驶员崔某某属于甘肃某某路桥工程机械有限公司从业人员。在实际作业过程中仅对车辆驾驶员崔某某进行了口头叮嘱，未按照《生产经营单位安全培训规定》第十三条：生产经营单位新上岗的从业人员，岗前培训时间不得少于24学时等规定进行培训，且作业现场未安排专职安全管理人员进行现场管理，因此，该公司未尽到安全管理责任。

四、根据《安全生产法》第一百一十六条之规定：生产经营单位发生生产安全事故造成人员伤亡、他人财产损失的，应当依法承担赔偿责任；拒不承担或者其负责人逃匿的，由人民法院依法强制执行。

该起事故发生后，甘肃某某路桥工程机械有限公司积极配合调查组，主动协调其他单位与死者家属达成协议，履行赔偿义务，其做法得到了事故调查组的认可。事故调查组在对该单位进行行政处罚时，已经充分考虑了事故发生责任单位的具体表现和事故影响。

五、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。所谓“同一事实和理由”是指行政机关重新作出的行政行为依据的主要证据、事实和理由，与被撤销的行政行为所依据的主要证据、事实和理由基本相同，从而造成重新作出的行政行为直接与人民法院的生效判决认定的事实和理由相抵触的情形。如果生效判决仅仅是以事实不清、主要证据不足为由撤销原行政行为，行政机关重新作出行政行为时，依据新的证据，补充认定相关事实，完善决定理由，重新作出与原行政行为处理结果相同的行政行为，不属于以“同一事实和理由”作出与原行政行为基本相同行政行为的情形。依据青海省祁连县人民法院（2023）青2222行初1号判决，由于未提交原告谭磊磊上一年年收入相关证据，对门源县应急管理局作出的行政处罚决定，主要证据不足应予撤销后，门源县应急管理局及时将主要证据补充完善，重新对甘肃某某路桥工程机械有限公司及其现场负责人谭某某作出行政行为，不属于以“同一事实和理由”作出与原行政行为基本相同行政行为的情形，故门源县应急管理局作出的行政行为符合法律依据。

六、甘肃某某路桥工程机械有限公司作为路面施工的分包单位，对分包施工作业安全负有直接责任。依据《建设工程安全生产管理条例》第二十四条的规定，总承包单位将建设工程分包给其他单位的，分包合同中应当明确各自的安全生产方面的权利、义务。总承包单位和分包单位对分包工程的安全生产承担连带责任。甘肃某某路桥工程机械有限公司在该起事故中，未按照《安全生产法》之规定对车辆驾驶员崔某某和模板作业人员杨某某进行认真的安全教育培训，安全教育培训仅仅是口头叮嘱，存在走过场、形式主义；该公司对长达600米左右倒车行驶范围内从事模板转运、卸放、安装交叉作业区域未安排专门的现场安全管理人员进行作业车辆的指挥。故门源县应急管理局依据事故调查报告作出的行政处罚事实清楚。

综上所述，我机关认为对甘肃江源路桥工程机械有限公司及现场负责人谭某某的行政处罚事实清楚、证据确凿、处罚相当、适用法律条款准确，本机关建议县人民政府维持原处罚裁决。

经审理查明：2022年4月16日8时左右，在扁门高速门源县泉口镇西沙河段支模班组的施工人员杨某某、党某某等7人到达 K131+700米处右幅水泥稳定碎石下基层施工路面，开始拆除已完成摊铺作业路面的支撑模板，并由司机李某某驾驶车牌号为甘A长A499红色平板货车将拆除模板转运至摊铺机前方300米北侧模板接头处准备自东向西卸放模板，支模班组杨某某、党某某随即从平板货车一侧开始卸放模板作业，同班组聂某和陆某某开始模板安装作业、田某和芦某某开始套装作业、张某某开始固定作业。在北侧路面卸放约90块模板后，平板车调头行驶至南侧模板接头处自东向西继续卸放模板，至 K131+100米处时模板刚好卸完，甘 A·KA499红色平板货车驾驶员李某某随即将车辆停靠在南侧路边后，至摊铺机施工现场开展其他工作。随后，党某某走到南侧模板接头处开始安装模板，杨某某至北侧开始固定模板。13时25分许，该项目一车牌号为青A·91251奥曼四桥重型自卸车自西向东倒车驶往摊铺机作业点准备卸载水泥稳定碎石料，当行驶至K131+100米处时，将正在甘A·KA499红色平板货车旁穿行的杨德元撞倒并碾压致死。

经青海省湟源公路工程建设有限公司牵头组织，该项目参与单位甘肃某某路桥工程机械有限公司、山丹县某某劳务服务有限责任公司和青A·91251自卸车司机共同与遇难者家属协商一致达成协议，由甘肃某某路桥工程机械有限公司一次性支付遇难者家属死亡赔偿金、丧葬费等共计80万元，并按照协议于2022年4月19日全部赔付到位。

被申请人对申请人于2022年10月14日对其作出的（门）应急事罚[2022]1-2号行政处罚决定。

申请人不服被申请人作出的（门）应急事罚[2022]1-2号行政处罚决定向门源县人民政府提出行政复议申请。

门源县人民政府于2023年2月23日作出门政复决字[2023]01号行政复议决定书，决定维持被申请人门源县应急管理局作出的（门）应急事罚[2022]1-2号行政处罚决定。　

申请人不服被申请人门源县应急管理局罚款及门源县人民政府行政复议一案，于2023年3月3日向祁连县人民法院提起行政诉讼，2023年9月4日祁连县人民法院判决撤销门源县应急管理局作出的（门）应急事罚[2022]1-2号行政处罚决定及门源县人民政府作出的门政复决字[2023]01号行政复议决定，责令门源县应急管理局对甘肃某某路桥工程机械有限公司、谭某某重新作出行政行为。

2023年11月17日被申请人门源县应急管理局对申请人甘肃某某路桥工程机械有限公司作出（门）应急事罚[2023]1-1号行政决定书。

申请人甘肃某某路桥工程机械有限公司不服被申请人门源县应急管理局作出的（门）应急事罚[2023]1-1号行政处罚决定于2023年12月19日提出行政复议申请。 

以上事实有下列证据证明：

申请人提交的证据有：

1.行政复议申请书；

2.授权委托书；

3.申请人、受托人身份证复印件；

4.甘肃某某路桥工程机械有限公司营业执照复印件；

5.行政处罚决定书；

6.培训签到表、班前会教育记录、安全教育培训记录表、培训效果评价表、劳务人员入场岗前考试卷2份；

7.照片等；

被申请人提交的证据有：

1.行政处罚决定书（（门）应急事罚[2022]1-2号）（（门）应急事罚[2023]1-1号）；

2.询问笔录；

3.事故死亡赔偿协议书；

4.门源县人民政府办公室关于成立青海湟源公路建设有限公司扁门高速路面三标施工项目部“4.16”车辆伤害一般生产安全事故调查组的通知（门政办函[2022]12号）；

5.行政处罚集体讨论记录（门）应急事罚集[2022]1号、（门）应急事罚集[2023]1号；

6.应急管理局《门源县人民政府办公室关于成立青海湟源公路建设有限公司扁门高速路面三标施工项目部“4.16”车辆伤害一般生产安全事故调查报告》的报告（门应急[2022]106号）；

7.延期提交事故调查报告审批表（门）事延审[2022]01号；

8.立案审批表、行政处罚告知书、行政处罚听证会通知书、行政处罚申辩书、催缴通知书、行政执法决定法制审核意见书等证据材料。

本机关认为：

《中华人民共和国安全生产法》第十条规定，国务院应急管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理;县级以上地方各级人民政府应急管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。第一百一十五条规定，本法规定的行政处罚，由应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。依据上述法律法规规定，门源县应急管理局具有对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，对安全生产事故进行调查并对涉案单位、个人进行行政处罚的法定职权。

本案被复议行政处罚决定系在安全生产监管领域中，对安全生产事故的发生负有管理责任的生产经营单位及现场负责人进行的处罚。具体分析如下:

一、被复议行政行为适用法律是否准确

案涉事故发生在尚未竣工验收的G0611扁门高速公路BMLM-SG3标项目K131+100米右幅底基层路面施工现场，该现场不允许社会公众车辆的通行，不符合《中华人民共和国道路交通安全法》规定“道路”的认定条件，该起事故不适用《中华人民共和国道路交通安全法》。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条：“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例”。因此，该起事故为生产安全事故而非道路交通事故，不适用《中华人民共和国道路交通安全法》。

本案中申请人甘肃某某路桥工程机械有限公司与青海省湟源公路工程建设有限公司扁门公路BMLM-SG3项目部签订了《路面工程施工合同》，并在签订的《安全生产合同》和《安全生产责任书》中明确了各自相关义务和责任。依据《建设工程安全生产管理条例》第二十四条之规定，申请人甘肃某某路桥工程机械有限公司作为路面施工的分包单位，应该对施工作业现场安全负有安全管理责任。

综上，该起事故为生产安全事故，对申请人甘肃某某路桥工程机械有限公司依据《安全生产法》处罚，适用法律准确。

二、行政处罚主体是否正确

申请人作为甲方与乙方青A91251驾驶员崔某某个人签订了《水泥稳定碎石运输合同》，并未与车辆所在的运输公司签订，且合同中明确规定：甲方施工管理人员对乙方车辆进入施工现场后可进行调度与指挥，乙方应遵守甲方施工现场的规章制度；乙方运输车辆不服从甲方的统一分配、管理、调度和指挥，妨碍施工现场交通运输秩序的，每查处一次处以违约金伍佰元，由甲方从乙方的结算运费中扣除。申请人与崔某某个人签订的《水泥稳定碎石运输合同》约定：乙方如发生行车事故（装卸料及运输途中）或其他安全责任事故，其责任及一切经济损失均由乙方承担。该合同违反《安全生产法》第一百零六条规定：生产经营单位与从业人员订立协议，免除或者减轻其对从业人员因生产安全事故伤亡依法应承担的责任的，该协议无效。

《中华人民共和国安全生产法》的监管对象是生产经营单位，申请人是生产经营主体，属于《中华人民共和国安全生产法》的监管对象，本案中申请人系案涉高速公路的施工单位，其对高速公路进行施工，属于生产经营活动，符合《中华人民共和国安全生产法》中对生产经营单位的主体范围，申请人应当严格按照《中华人民共和国安全生产法》的相关规定，全面负责涉案场地的安全生产工作。因此，申请人为该事故的主要责任单位，对申请人的处罚不存在处罚主体错误的问题。

三、被复议行政处罚是否合法

《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。门源县人民政府依据上述法律规定，成立事故调查组，查明事故发生起因、经过、人员伤亡及财产损失等情况，在法定期限内出具调查报告。被申请人门源县应急局依据门源县政府关于《青海省湟源公路工程建设有限公司G0611扁门公路工程BMLM-SG3标项目工程“4.16”车辆伤害一般生产安全责任事故调查报告》的批复，启动行政处罚程序。在经过行政处罚立案、审查、听证、集体讨论等法定程序后，认定申请人对安全生产事故发生负有管理责任。基于申请人存在的违法事实、性质、情节及社会危害程度等因素，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百一十四条规定，对申请人作出肆拾万元（400000元）罚款的行政处罚决定。原行政诉讼案件中被申请人基于“4.16”车辆伤害一般生产安全事故作出行政处罚决定，对申请人某某路桥工程机械有限公司和谭某某作出处罚决定，其作出的行政处罚系同一行政行为，因被申请人未提交谭某某上一年年收入的相关证据，被申请人对谭某某作出肆万零捌佰元（40800元）罚款的行政处罚依据不足，故祁连县人民法院认定门源县应急管理局的行政处罚决定违法，撤销了门源县应急管理局对申请人及谭某某作出的（门）应急事罚[2022]1-2号决定书。本案中被申请人门源县应急管理局重新调查，补充证据，认定相关事实，在处罚有依据的条件下，作出（门）应急事罚[2023]1-1号决定。不属于以“同一事实和理由”作出与原行政行为基本相同行政行为的情形。故对申请人的请求不予支持。

综上 ，依据《中华人民共和国安全生产法》的相关规定，本案被申请人根据调查事实，以《中华人民共和国安全生产法》第一百一十四条第一项的规定对申请人作出（门）应急事罚[2023]1-1号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确，程序合法、处罚适当。

现根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定如下:

维持被申请人门源回族自治县应急管理局作出的（门）应急事罚[2023]1-1号行政处罚决定。

对本决定不服，可以自收到本复议决定书之日起15日内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

　门源回族自治县人民政府

　　　　　　　　　　　　　  2024年2月6日